Khắc phục nợ đọng văn bản

Câu chuyện nợ đọng văn bản lần nữa lại được đưa ra xem xét trong cuộc họp của Chính phủ trong ngày cuối tháng 7 vừa qua. Số lượng văn bản dưới luật phải ban hành để thi hành luật còn lại khá nhiều. Tình trạng thiếu văn bản hướng dẫn thi hành các đạo luật đã làm nảy sinh rối rắm trong hoạt động quản lý nhà nước và trong đời sống dân sinh. Đây là hiện tượng không bình thường của bộ máy nhà nước pháp quyền. Nó chứng tỏ cách làm luật chưa thật khoa học, hợp lý; bộc lộ khá rõ tính trì trệ, kém nhạy bén, kém năng động của bộ máy.

Thông tin tại cuộc họp cho biết, đến hết tháng 6/2015, trong số 155 văn bản quy định chi tiết các luật đã có hiệu lực mới có 53 văn bản được ban hành.

Theo ông Nguyễn Hồng Tuyến- Vụ trưởng Vụ các vấn đề chung về xây dựng pháp luật thuộc Bộ Tư pháp, tính từ ngày 1/7/2015 có thêm 54 văn bản quy định chi tiết để thi hành 10 luật mới có hiệu lực thi hành nhưng chưa được ban hành.

Tình trạng nợ đọng văn bản đã được nêu lên nhiều lần. Nhưng biện pháp khắc phục, đến nay vẫn chưa có tính khả thi cao. Tại cuộc họp của Chính phủ, các biện pháp khắc phục bất cập này được nêu lên là: “…các Bộ trưởng phải hết sức quan tâm trong phối hợp, phải phối hợp cho thật tốt; cái gì thấy khó thì báo cáo ngay với Chính phủ để xử lý…”.

Một đại diện Bộ Tư pháp còn nhắc nhở rằng: “Kể từ ngày 01-7-2015, ngày Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 bắt đầu có hiệu lực, nếu các cá nhân, tổ chức nào để xẩy ra tình trạng nợ đọng sẽ bị xem xét xử lý trách nhiệm nhiều mức, trong đó không xem xét chế độ khen thưởng đối với các cá nhân không hoàn thành nhiệm vụ”.

Dư luận cho rằng, các biện pháp nêu ra chỉ nhằm giải quyết phần ngọn. Còn phần gốc, phần nguyên nhân chính trong việc gây ra tình trạng nan giải nợ đọng văn bản chưa được nhận diện đúng, chưa có biện pháp khắc phục có hiệu quả.

Nhiều ý kiến cho rằng cơ quan lập pháp ở nước ta đã dồn cho cơ quan hành pháp trách nhiệm vượt quá khả năng hoàn thành của họ, bởi số lượng điều luật giao cho Chính phủ quy định chi tiết thi hành là quá nhiều.

Thiết tưởng cần đổi mới quan điểm, trình tự và kiểm tra giám sát tuân thủ pháp luật trong ban hành văn bản dưới luật

I. Đổi mới quan điểm làm luật: Nguyên nhân của tình trạng này trước hết là do quan điểm lập pháp gây ra. Về quan điểm làm luật, có ý kiến cho rằng: “Luật chỉ là luật khung, còn cụ thể phải do văn bản dưới luật đảm nhiệm”. Vì vậy, trong các đạo luật đã ban hành, có nhiều điều luật quy định : “Chính phủ quy định chi tiết thi hành…”.

Điều này đã gây nên tình trạng pháp luật trở nên rối rắm đến nỗi có người ví von là “rừng luật”. Tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn, xung đột pháp luật trở thành bệnh nan y, khiến cho cơ quan xét xử rất lúng túng khi phải phán quyết tính hợp pháp, không hợp pháp của các vụ tranh chấp. Bởi vậy, chừng nào còn giữ quan điểm “luật chỉ là luật khung” thì không có cách gì để khắc phục tình trạng nợ đọng văn bản.

Đã đến lúc cần thống nhất quan điểm: Hiến pháp là nguồn của các đạo luật. Luật là để cụ thể hóa Hiến pháp. Văn bản dưới luật là để thi hành luật. Với quan điểm này, ngành lập pháp phải cụ thể hóa tối đa các điều của Hiến pháp mà không cần phải chép lại nguyên văn điều Hiến định trong Luật. Ban hành văn bản dưới luật để thi hành luật là trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Đó là trách nhiệm đương nhiên theo Hiến pháp.

Các cơ quan hành pháp phải có trách nhiệm mở ra những con đường thông thoáng để cho luật chóng thâm nhập và phát huy tác dụng vào cuộc sống bằng nhiều cách như: ban hành văn bản hướng dẫn thi hành luật, tiến hành công tác thanh tra, kiểm tra việc tuân thủ pháp luật, tiến hành các biện pháp nâng cao dân trí pháp luật v.v… Trong các văn bản luật, hạn hữu mới cần quy định Chính phủ quy định chi tiết thi hành…

II. Đổi mới quy trình làm luật: Công tác chuẩn bị văn bản dưới luật để thi hành luật thường được tiến hành sau khi luật đã được ban hành. Không ít trường hợp sau thời gian khá lâu, luật đã có hiệu lực thi hành nhưng chưa được vận dụng vào cuộc sống. Điều này một phần là do cơ quan hành pháp được giao soạn thảo luật đồng thời phải đảm nhiệm luôn công việc soạn thảo văn bản hướng dẫn thi hành. Nhân lực thì có hạn. Nợ đọng văn bản là điều không tránh khỏi.

Sẽ là hợp lý khi cơ quan lập pháp đảm nhiệm công tác làm luật theo đúng nghĩa của cụm từ: “làm luật” trong Hiến pháp, chứ không chỉ thông qua luật.

Có người lo rằng Quốc hội sẽ không đủ nhân lực và kinh nghiệm thực tiễn để làm luật, nên phải dựa vào cơ quan hành pháp (!). Thật ra điều này không đáng ngại. Quốc hội có đủ đại biểu chuyên trách để lo công việc này. Quốc hội có thể trưng dụng thêm nhiều chuyên gia không phải là đại biểu Quốc hội, không thuộc viên chức nhà nước để giúp Quốc hội soạn thảo luật.

Song song với các tổ chức soạn thảo luật của Quốc hội, các cơ quan hành pháp có thể đồng thời thành lâp tổ chức soạn thảo văn bản thi hành luật. Hai tổ chức này có thể song song cùng làm việc theo lộ trình thống nhất. Nếu cơ quan hành pháp được giao soạn thảo luật thì cũng phải tổ chức ra hai bộ phận riêng: làm luật và hướng dẫn thi hành luật. Không nên chờ cho đến khi luật được thông qua mới bắt tay vào soạn thảo văn bản hướng dẫn thi hành luật.

Nếu theo trình tự như đã nêu trên đây, chắc chắn nợ đọng pháp luật sẽ sớm được khắc phục.

III. Cần đảm bảo cho công dân và các tổ chức xã hội khởi kiện theo thủ tục hành chính đối với cơ quan hành pháp ban hành văn bản trái luật gây thiệt hại cho họ.

Trong Luật Hành chính và Tòa án hành chính hiện hành chưa có chế định đảm bảo cho người dân và các tổ chức xã hội có quyền khởi kiện ra trước Tòa án hành chính đối với cơ quan ban hành văn bản dưới luật trái với luật gây thiệt hại cho họ. Nếu chế định này được ban hành sẽ có ba lợi ích lớn: 1) Tạo điều kiện cho xã hội tham gia rộng rãi vào việc chủ động bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân mà Hiến pháp năm 2013 đã đặc biệt đề cao; 2) Là một kênh giúp cho Bộ Tư pháp tạo ra một mạng lưới rộng rãi để sớm phát hiện và kịp thời loại trừ những văn bản trái luật; 3) Là biện pháp hữu hiệu đề cao được trách nhiệm của ngành hành pháp trước dân.

Như vậy, sống có pháp luật và hành động theo pháp luật là quy tắc bao trùm của Nhà nước pháp quyền. Nếu để tình trạng nợ đọng pháp luật kéo dài và trở thành hiện tượng nan giải thì hai quy tắc này không thể trở thành hiện thực. Do vậy không nên xem nhẹ tác hại của tình trạng nợ đọng văn bản pháp luật mà đòi hỏi sớm có biện pháp khắc phục như Chính phủ yêu cầu.